生源是民办学校的生存基础，招生是民办学校办学至关重要的基础环节。随着民办教育的发展，民办学校之间的招生竞争日益激烈。教育是公益事业，教育权是国家事权，民办学校的招生行为国家不可能放任不管，完全交给市场调节。虽然《中华人民共和国民办教育促进法》第五条规定了民办学校享有办学自主权，但这并不意味着民办学校可以自由招生而不受限制。2004年版的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》第二十七条赋予了民办学校较大的招生自主权，民办学校可以自主确定招生的范围、标准和方式，地方不得实行地区封锁。但2021年新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，在第三十一条对旧版规定作了较大幅度的修订。该条虽然规定了实施学前教育、学历教育的民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，但应当在审批机关核定的办学规模内，自主确定招生的标准和方式，与公办学校同期招生，并且规定实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在地设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的才可以跨区域招生。
因此，根据新的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，实施学历教育的民办学校，其自主招生权仅限于招生的标准和方式，招生时间、招生范围等方面受到了一定的政策限制。在招生时间方面，从义务教育阶段开始，实行“公民同招”。在招生范围方面，一般只能在审批地范围内招生。民办学历教育学校实行自主招生，除了要遵循以上要求外，还有一个前提条件，即必须在审批机关核定的办学规模内。关于民办学校的办学规模，审批机关主要通过下达招生计划（指标）的方式来实现调控。由于《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等法律及相关行政法规均未对招生计划如何分配作出具体规定，完全由教育主管部门根据实际情况自由裁量，因此，当民办学校面临招生计划分配不足或被削减招生计划甚至不予分配招生计划时，能否具备有效的救济途径是不确定的。在司法实践中，关于民办学校招生计划的行政争议，已有相关案例发生。
某市振兴高级中学诉被告某市教育局、某市发展和改革委员会
教育招生计划行政争议案
原告某市振兴高级中学诉称，原告是一所自负盈亏的民办学校，2022年起已有新老两个校区共4.5万平方米建筑、400余亩面积的校园。因原告2022年度办学情况评估结果经整改仍不合格，两被告（某市教育局、某市发展和改革委员会）在2022年没有给原告下达招生计划，导致原告明显不能生存，更谈不上发展；原告已初步建成特色高中教育，不仅让学生顺利完成高中学业考取大学，还解决了100多名教职员工的就业；2022年被告对原告的评估和处罚决定明显错误，被告不给予招生计划欠缺依据；与原告具有同等地位的民营、公办高中都有较多的招生计划，原告却无任何指标，法律地位明显不平等。鉴于上述招生计划明显不合情、不合理、不合法，请求法院确认两被告于2022年没有给原告下达招生计划的行政行为违法。
在本案中，人民法院的核心观点为：行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。我国现行法律法规对高中阶段教育招生计划的编制并未作出明确规定，某市教育局、某市发改委联合下达某市2015年普通高中和中等职业教育招生计划的行为，是主管部门根据国家有关教育政策规定，结合本地实际作出的政策性行为，人民法院对该行为无法进行合法性审查，本案不属于行政诉讼的受案范围。
笔者认为，教育事业关系到国民素质提升、经济社会均衡发展、科技振兴及人才培养等诸多方面，本身就带有很强的计划性。教育行政部门根据当地经济社会的发展情况和总体需求，制定招生政策，规范招生行为，对违规招生的民办学校给予暂停招生、核减招生计划的行政处理，完全是依据国家政策进行自主决策的行为。在教育领域，政府主管部门贯彻执行国家教育政策的行为，司法权不宜进行干涉，但是要注意与行政处罚行为相区分。若教育行政部门以执行国家政策之名、行行政处罚之实，其相应的行政处理措施，符合行政处罚的要件，民办学校应当可以寻求司法救济，人民法院也有权受理审查。比如若教育行政部门连续几年均不给民办学校下达招生计划，导致该学校无在校学生，已无法开展教育教学活动，那么此种行政处理实际上就与《行政处罚法》规定的“责令停产停业”行政处罚措施无异，学校应当可以向人民法院提起行政诉讼。
（本文节选自《民办学校合规管理的理论与实践》，熊武林著，中南大学出版社2023年版。）