农民工法律援助异地协作研究
【摘要】农民工是我国一个特殊且重要的群体。由于这个群体文化水平相对较低，导致法律意识相对淡薄。当该群体的合法权益受到侵犯时，迫切需要获得及时有效的法律援助。当前我国农民工法律援助在异地管辖权协作和强制执行领域均存在一定的问题和困难。文章拟在分析上述问题和困难的基础上提出对策建议，以期为农民工法律援助工作提供理论参考。
【关键词】农民工法律援助；异地协作；管辖权；异地执行；
《中华人民共和国法律援助法》于2021年8月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，自2022年1月1日起施行。
法律援助工作坚持中国共产党领导，坚持以人民为中心，尊重和保障人权，遵循公开、公平、公正的原则，实行国家保障与社会参与相结合。法律援助，是国家建立的为经济困难公民和符合法定条件的其他当事人无偿提供法律咨询、代理、刑事辩护等法律服务的制度，是公共法律服务体系的组成部分。农民工法律援助是其中的一项，且在该援助项目中所占比例还比较大。因此，针对该群体的法律援助探讨也相对较多。
一、农民工法律援助工作的意义及现状
由于农民工群体身份特殊，文化程度普遍不高，主要从事建筑、勤杂、临时岗位等流动性较大的工作。其权益往往较易受到侵害，尤其以应得薪酬被拖欠和涉工伤权益被侵害为多。当他们的合法权益受到侵害时，由于法律意识淡薄，无法通过有效的手段和途径保护自己的权益，有的甚至压根没有用法律手段维护自己权益的意识。这就导致有的人选择自认倒霉，有的人则运用一些非理性手段，如非法上访、围堵政府、私力暴力等进行维权，给社会带来不稳定因素，影响了社会秩序的正常进行，甚至还引发刑事案件。
司法是解决纠纷的最后一道屏障，也是保障公民合法权益的最坚实的后盾，权利的救济很大程度上要依赖司法途径来解决。农民工因其权益的特殊、地位的弱势，再加上纠纷的金额相对较少，诉讼维权成本相对较高，请不起律师，故很多情况下他们就不会通过诉讼途径来维权。因此，我国法律体系建设的一个重要任务就是为农民工维权开辟绿色通道，通过法律援助手段降低农民工维权成本，使他们能够积极拿起法律武器保护自己的合法权益。当前，我国各地法律援助机构都比较重视农民工法律援助工作，一些地区甚至专门为农民工法律援助开设专门的职能部门，在各方的共同努力下，取得了一定的成效，比如一些地方司法机构把对农民工法律援助工作作为律师事务所和律师工作的重要考核指标，用制度提高律所和律师为农民工提供法律援助的积极性。
二、农民工法律援助工作异地协助中管辖权的问题
随着现代信息的发达，沟通的便利，农民工离开自己的家乡，前往外地上班成为普遍。由于农民工工作性质的原因，导致这个群体的流动性较大，尤其是建筑行业的农民工群体。较大的流动性，带来劳动纠纷维权的高成本，时间成本、交通成本及人力成本等。当发生劳动纠纷时，农民工首先是选择回到自己的家乡，一直在务工地等待劳动纠纷的处理是不现实的。而回到自己的家乡，食宿成本是最低的。有时间处理自己的劳动纠纷，去当地劳动仲裁庭或法院维权，就会遇到案件管辖权的问题。
根据《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第二十一条的规定：劳动争议仲裁委员会负责管辖本区域内发生的劳动争议。劳动争议由劳动合同履行地或者用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会管辖。双方当事人分别向劳动合同履行地和用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会申请仲裁的，由劳动合同履行地的劳动争议仲裁委员会管辖。而这个时候，农民工的劳动合同履行地或者是用人单位所在地都在外地。劳动者要维权，就得前往合同履行地或用人单位所在地申请仲裁或者诉讼。加上我们国家劳动纠纷案件的程序是“一裁二审”制度。如果对仲裁结果不服，还得前往当地进行诉讼。
根据《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第三条规定，劳动争议案件由用人单位所在地或者劳动合同履行地的基层人民法院管辖。劳动合同履行地不明确的，由用人单位所在地的基层人民法院管辖。法律另有规定的，依照其规定。这时候如果出现劳动履行地不明确的，劳动者还得前往用人单位所在地。现实中劳动合同履行地和用人单位所在地不一致的情况较多。有许多用人单位所在地和实际用工地不一致。比如：合同履行地在新疆，，但是用人单位注册地确在广东。而劳动者本人家乡在安徽，那为了维权，劳动者可能会前往好几个地方，增加了他的维权成本。农民工维权主要集中在欠薪、工伤赔偿、交通事故损害赔偿等方面。司法实践中，劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接提起诉讼，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，人民法院按照普通民事纠纷受理。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二十四条规定：“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或合同履行地人民法院管辖。”按照上面的例子，劳动者为了维权可能会在新疆、广东和安徽之间来回奔波。不考虑其他因素，工资未拿到，还未维权先垫付了一部分钱出去（如（2021）苏1003民初7726号）。
多数农民工经济条件较差，他们往往认为打官司是一件花钱未必讨好的事情。再加上许多欠薪标的额较低（据调查，农民工所涉案件中金额在20000元以下的在80%左右）。如果当地请个律师，而一般的律师法律服务费用均在5 000元以上。这个时候，往往就自认倒霉了。法律援助制度对这一块没有体现出它应有的作用。如果能够异地法律援助，即可破解这个难题。
之前安徽、江西、河南、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南10个省、自治区的法律援助中心，联合签署了《省际农民工法律援助合作协议》，建立农民工法律援助异地协作机制。根据该项合作协议，签约省份、自治区的法律援助中心将建立农民工输入地和输出地法律援助事项协作制度，无法前往事发地的农民工可在签约省、自治区内异地申请援助，当地的法律援助机构协助其移送申请材料。在调查取证、担任执行案件代理人等方面，且这些法律援助机构可相互委托或者请求提供协助。农民工法律援助异地协作机制的建立，推动了农民工输出地和输入地政府法律援助机构的联系与合作，大大加强了对农民工合法权益的保障。这样的异地援助协助机制应该向全国推广，如能通过立法确认最好。以法律的形式把这项机制确定下来。同时，建议司法行政部门尽快出台关于跨区域协作为农民工提供法律援助的规定，为承办法律援助案件的律师在调查取证等方面提供便利条件。
建立健全农民工法律援助协作机制。加强农民工输入地和输出地法律援助机构之间的协作。对案件发生在本省、当事人已回户籍地或在外地的，可由现所在地法律援助机构进行审查受理，并通过协助制度由案发地的法律援助机构提供援助。输出地可以依托本地政府在输入地的办事机构，输入地法律援助机构可以要求输出地法律援助机构就案件调查取证、送达法律文书等事项提供协助。另外，法律援助机构在开展为农民工提供法律援助过程中，要主动与财政、民政、劳动和社会保障、建设、卫生、工商以及公、检、法等部门沟通与合作，确保农民工权益受损问题得到迅速有效解决。
三、农民工法律援助工作异地协助强制执行的问题
异地执行，是指人民法院根据生效裁判文书或具有强制执行力的其他法律文书，对被执行人或其财产不在本院辖区内的案件的执行。除最高人民法院外，其余三级法院都有可能涉及到异地执行。执行难尤其是异地执行难一直是困扰人民法院工作的一个难题。如何破解执行难，及时兑现当事人的应得利益，防止法律打白条的情况产生，是人民法院工作的重点。异地执行难是困扰绝大多数执行工作人员的问题。根据我们法律援助中心对援助的农民工案件进行回访发现，近80%的钱款未执行到位。造成的原因既有外部原因，也有内部原因；既有主观原因，也有客观原因；有经济建设、法制观念的原因，也有立法、管理上的原因。
债务人采取多种手段逃避债务。不少被申请执行人为逃避债务，挖空心思，采取“拖”、“躲”、“赖”等手段来应付异地执行人员。他们或是和执行人员玩捉迷藏的游戏，避免正面接触，或是隐藏财产让执行工作人员找不到财产线索，或是钻法律的空子，利用假离婚、假赠与等方式来转移财产，造成财产主体不明而无法执行。尤其是一些包工头，把自己的承包工程利益转移到其他项目逃避被强制执行的目的。申请执行中，法院往往要求申请人提供财产及相关线索。二农民工本身就相对弱势，哪里可以收集到线索材料。
农民工法律援助工作异地协助执行需要有自己的特色。
解决执行难不是一朝一夕的问题，也不是立竿见影的工作，需要全社会的配合与协调。特别是异地执行工作，更是需要下大力气才能解决。
首先，在法院执行局设立专门的农民工执行小组。全面负责农民工执行案件，制定执行法律，而现在适用的规定远远不适合当前的形势和工作需要。对于化解异地执行难提供制度保障。同时，建立健全个人、法人财产登记制度，便于司法机关查询。我国现在对个人财产和企业财产的登记管理五花八门，在身份与财产信息挂钩方面严重落后，给想逃避司法惩罚或者赔偿的当事人提供了可乘之机。
其次，强化异地执行力量。《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第124条规定“人民法院在异地执行时，当地人民法院应当积极配合，协同排除障碍，保证执行人员的人身安全和执行装备、执行标的物不受侵害。”对于异地执行，我们不熟悉被执行人的情况，仅靠几个人的力量在有限的时间内显然不足以在异地他乡将被执行人的所有情况摸清；装备的落后和信息的闭塞不能有效防范被执行人私下划转钱财。另一方面就是审判工作和执行工作的衔接问题。异地执行案件在诉前就存在着财产保全问题，如果审理工作与执行工作缺乏沟通，诉前财产保全工作做的不细致或者是财产数量不足，对以后的执行工作将造成很大的影响。被执行人在执行通知书规定期限内无履行义务或被执行人在执行通知书期满后明确表示不履行的，应当采取执行措施，在执行通知书指定的期限内，被执行人转移、隐匿、变卖、毁损财产的，应当立即采取执行措施，采取执行措施应当请求当地法院配合。异地执行，执行员面临的是严峻的挑战，困难、危险同时并存，只靠本院薄弱的执行力量，到异地划拨存款、扣押财产将遭到有关单位不配合的尴尬局面，对被执行人采取强制措施时，可能会遭到围攻，稍有不慎，执行员身体、装备将遭到不法侵害。因此，强化异地执行力量，充分考虑可能会发生的情况，争取当地法院协助，保护自身安全。
再次，改革执行案件管辖制度。目前，最高人民法院针对跨辖区执行案件要求委托执行为主，不主张异地直接执行，并要求对被执行人或被执行人的财产在本省、自治区、直辖市辖区内，需跨中级人民法院、基层人民法院辖区执行的案件，以委托执行为主，同时对有特殊情况，可以不委托执行的案件。就目前司法实践来看，有的受托执行的法院在地方保护主义的支配下，大都以无可供执行的财产为借口终结执行。专家学者在关注执行难问题的同时，也在不断思索化解异地执行难的对策，最主要的就是执行案件管辖制度的改革问题。有学者建议，所有执行案件实行被申请人财产所在地或被申请人住所地法院管辖，这就不存在委托执行的矛盾。农民工法律援助异地执行应当采用异地直接执行。异地执行与委托执行相比，异地直接执行和协助执行可以有委托执行所不具备的一些优点，执行法院和协助法院可以在最短时间内共同解决在执行中遇见的问题。
最后，加大对拒不执行人的惩罚力度，农民工的执行可视情况超标查封。长期以来，被执行人都有“要钱没有，要命有一条”的想法，明明是有可供执行的财产，把自己的财产藏的严严实实，对法院的执行通知毫不理会，而法院也无力给予足够的惩罚。《最高人民法院关于海南创新书店有限公司执行复议案执行裁定书》（[2015]执复字第54号）。本案例提供了对是否超标的查封的审查办法。我们讲的超标的查封，是指明显超标的查封，因为金钱债权的标的额往往是一个动态变化的过程，如利息罚息等不断计收、逾期履行加倍利息的计收、违约金的计收等都会导致执行债权金额的增加，所以少量超标的并不一定需要纠正。另外，根据《查封扣押冻结规定》第21条规定，拟查封财产为不可分物且被执行人无其他可供执行的财产或者其他财产不足以清偿债务的，即使该财产价值明显超过金钱债权标的，也可以整体查封。需要注意的是，对房屋并不是什么情况下都可以整体查封，最高人民法院与国土资源部、建设部联合下发的《关于依法规范人民法院执行和国土资源、房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第10条规定：人民法院对可以分割处理的房屋应当在执行标的额的范围内分割查封，不可分割的房屋可以整体查封。
对农民工进行法律援助是我国依法治国的重要内容，是建设法治国家的重要标志;对农民工实施法律援助，体现了我党对三农问题的重视，有利于提高和扩大党的公信力、巩固党执政地位，有利于法治型政党建设的推进;对农民工进行法律援助，有利于和谐社会和新农村建设，有利于城乡统筹发展和国民待遇一体化。农民工法律援助在我国具有充分的理论基础。随着公民社会和现代文明发展，重视保障人权、坚持公平正义和法律救济已成为我国的坚定选择，要求从法律上保护每一个农民工的权益和权利，切实维护他们享有事实上的平等和国民待遇。
总之，农民工作为中国社会转型时期出现的一个新兴阶层，如果他们的权益得不到有效保障，会直接影响“三农”问题的解决，不仅会堵塞农民就业和增收的渠道，而且也不利于产业结构的调整和国民经济的健康有序发展。因此，完善农民工的法律援助制度，是新时期构建和谐社会的重要内容。