风险点
提示对象 案情简介
2022年1月，A某入职B公司，双方未签订书面劳动合同。2022年2月，A某发生工伤事故。经劳动仲裁、一审和二审诉讼，终审判决确认A某与B公司存在事实劳动关系。2023年4月，人力资源和社会保障局作出《认定工伤决定书》，认定A某所受事故伤害为工伤。2023年5月，市劳动能力鉴定委员会作出《初次（复查）鉴定结论书》，认定A某伤残情况为九级。B公司对工伤认定决定和劳动能力初次鉴定结论不服，于2023年6月向人民法院提起工伤保险资格或者待遇认定行政诉讼，并向省劳动能力鉴定委员会申请再次鉴定。2023年7月，A某向劳动人事争议仲裁委员会申请劳动仲裁，要求B公司支付工伤保险待遇，该委拟定于2023年9月开庭审理。2023年8月，B公司向劳动人事争议仲裁委员会递交《劳动仲裁中止审理申请书》，请求中止审理本案。
处理结果
2023年8月，劳动人事争议仲裁委员会同意中止审理工伤保险待遇纠纷劳动仲裁案件。2023年10月，省劳动能力鉴定委员会作出《再次鉴定结论书》，认定A某伤残情况为十级。
律师评析
实践中，经常听到用人单位与劳动者工伤保险待遇的案件可以拖延三五年的言论，但这并不为奇。如果认定用人单位不服工伤认定提起行政复议或者行政诉讼时工伤保险待遇纠纷劳动仲裁案件应当中止审理，那么工伤职工或者其近亲属在程序推进上将主要存在以下阶段：
（1）确认事实劳动关系劳动仲裁[1]；
（2）确认事实劳动关系一审诉讼；
（3）确认事实劳动关系二审诉讼；
（4）申请工伤认定；
（5）不服工伤认定提起行政复议[2]；
（6）不服工伤认定行政诉讼一审；
（7）不服工伤认定行政诉讼二审；
（8）申请劳动能力初次鉴定；
（9）不服劳动能力初次鉴定申请再次鉴定；
（10）工伤保险待遇纠纷劳动仲裁[3]；
（11）工伤保险待遇纠纷一审诉讼；
（12）工伤保险待遇纠纷二审诉讼；
（13）申请强制执行。
客观上，当用人单位不服工伤认定提起行政复议或者行政诉讼时，工伤保险待遇纠纷劳动仲裁案件是否应当中止审理，在司法实务中长期存在两种截然不同的观点，争议较大。这也衍生出了另外一个问题，若劳动仲裁案件没有中止审理，用人单位能否以仲裁裁决违反法定程序而向中级人民法院申请撤销仲裁裁决？
第一种观点认为，应当中止审理，但医疗费用除外。理由主要在于：
其一，根据《工伤保险条例》第三十一条“社会保险行政部门作出认定为工伤的决定后发生行政复议、行政诉讼的，行政复议和行政诉讼期间不停止支付工伤职工治疗工伤的医疗费用”之规定，除了医疗费用之外，行政复议和行政诉讼期间停止支付其他工伤保险待遇并不违反法律法规规定。 其二，工伤保险待遇纠纷案件以确认工伤认定事实为基础，但行政复议和行政诉讼期间对于工伤认定的最终结论尚不明确，以此请求支付工伤保险待遇依据尚不充分。 其三，工伤保险待遇纠纷劳动仲裁案件与工伤认定行政复议和行政诉讼结果具有牵连性，属于《劳动人事争议仲裁办案规则》第四十七条规定的案件审理需要以其他案件的审理结果为依据的情形。考虑到审理时限，若工伤认定行政复议和行政诉讼尚未审结，而劳动仲裁案件先行作出裁决，其后工伤认定被撤销的，面临劳动仲裁案件权利如何救济、引发不当得利“二次纠纷”等现实问题。
第二种观点则认为，不应当中止审理。理由主要在于：
其一，根据《行政复议法》第二十一条“行政复议期间具体行政行为不停止执行”、《行政诉讼法》第五十六条“诉讼期间，不停止行政行为的执行”等有关规定，行政行为具有确定力、拘束力、公定力和执行力，在工伤认定决定被依法撤销或者变更之前，应当推定其合法有效。《工伤保险条例》第三十一条规定正是对工伤认定行政确认行为具有公定力的具体诠释。 其二，除了《行政复议法》第二十一条和《行政诉讼法》第五十六条规定的必须停止执行的情形之外，用人单位对工伤认定不服提起行政复议或者行政诉讼期间，工伤认定作为行政行为停止执行缺乏依据，人民法院、劳动争议仲裁机构无须中止对相关劳动争议案件的审理。如（2018）粤13民特45号民事裁定书指出，《惠州市中级人民法院惠州市劳动人事争议仲裁委员会关于审理劳动人事争议案件若干问题的座谈会纪要》第十四条规定即持这一观点。 其三，目前工伤认定决定被撤销的比例极低，中止审理将会大大降低工伤职工维护合法权益的效率，不能保障其及时获得工伤医疗救治和经济补偿。同时，若工伤保险待遇纠纷劳动仲裁案件的工伤认定基础被撤销或者变更的，用人单位可以通过申请撤销仲裁裁决[4]等方式进行权利救济。
笔者认为，以上两种观点均有其法理基础和现实因素的考量，均有一定的合理性。两种观点的碰撞，涉及法理理解与情理判断的不同，涉及诉讼效率与结果准确性、处理一次性的取舍。以本案为例，若考虑行政行为效力和诉讼效率优先，那么劳动人事争议仲裁委员会将按照工伤九级认定工伤保险待遇。若B公司接受仲裁裁决结果先行给付了相应的工伤保险待遇，由于劳动能力再次鉴定结论发生变化，B公司需要另行向A某主张返还多支付的差额部分；若考虑结果准确性、处理一次性优先，那么本案即中止审理，待工伤认定行政诉讼作出终审判决、劳动能力再次鉴定作出最终结论后再行恢复审理，对于本案结果的处理则是较为稳妥的。
相对而言，当下工伤职工主张工伤保险待遇的维权之路是非常漫长的，尚有待有关机关厘清和完善其中的程序衔接问题。同时，尽管《劳动人事争议仲裁组织规则》第三十二条规定“仲裁委员会应当建立仲裁监督制度，对申请受理、办案程序、处理结果、仲裁工作人员行为等进行监督”，但该规定中的劳动仲裁监督制度目前缺乏配套的、具体的适用规则，劳动争议仲裁机构决定中止审理工伤保险待遇纠纷案件的，工伤职工将不得不继续等待工伤认定行政复议或者行政诉讼结果。对于用人单位而言，若考虑申请中止审理工伤保险待遇纠纷案件的，则需要及时提起工伤认定行政复议或者行政诉讼，在工伤保险待遇纠纷劳动仲裁案件审理之前提交中止审理申请，否则将难以认定仲裁裁决程序违法[5]。
[1]确认事实劳动关系劳动仲裁、一审诉讼、二审诉讼，主要适用于劳动关系存在争议（常见于未签订书面劳动合同）且无法确认的情形。根据〔2009〕行他字第12号文件，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权，故在申请工伤认定程序时没有书面劳动合同并不必然要求先申请劳动仲裁确认事实劳动关系，笔者代理的工伤认定案件中即存在这一例外。
[2]行政复议也非必经阶段，不服工伤认定决定的，依法可以直接提起行政诉讼。
[3]工伤保险待遇纠纷劳动仲裁是否按照终局裁决处理，实务中存在部分争议。绝大部分观点认为，不应当按照终局裁决处理。结合《劳动争议调解仲裁法》第四十七条以及《人力资源社会保障部、最高人民法院关于劳动人事争议仲裁与诉讼衔接有关问题的意见（一）》（人社部发﹝2022﹞9号）第十条规定，除了停工留薪期工资、工伤医疗费单项裁决金额不超过当地月最低工资标准十二个月金额适用终局裁决之外，其他工伤保险待遇不在适用终局裁决范围之内。
[4]笔者认为，该理由值得商榷。根据《劳动争议调解仲裁法》第四十九条规定，认定事实错误以及有新的证据足以推翻原判决、裁定，并非撤销仲裁裁决的六种法定事由。
[5]如（2019）浙03民特93号民事裁定书、（2021）粤06民特174号民事裁定书。